AB’NİN EN BÜYÜK SINAVLARINDAN BİRİ “AB ETS”

İlge Kıvılcım, İKV Uzmanı

İklim değişikliği ile mücadelede emisyonların sınırlandırılması ve kontrolü konusu uzun yıllardır gündemde. Emisyon ticaretine dayalı mekanizmalar ise dünya genelinde ulusal ve bölgesel boyutta artış göstermeye başladı. 2005 yılında faaliyete geçen AB’nin Emisyon Ticaret Sistemi bunların uygulama alanı bakamından en büyük olanı. Ancak 2008 yılı ile beraber yaşanan küresel ekonomik kuraklık, güncel tartışmaların en önemli maddesini ortaya çıkarttı: “Karbon fiyatlandırması”. Krizle beraber 2008 yılında birim fiyatı 30 avro olan karbon fiyatı, 2012 yılında 3 avroya kadar düştüğü biliniyor. Bu durum, özellikle Avrupa Birliği Emisyon Ticaret Sistemi’nin (AB ETS) bu soruna çözüm bulamaması piyasadaki “AB etkinliğinin” sorgulanmasını başka bir boyutuyla ortaya çıkardı. Konuya daha geniş bir açıdan göz atalım.

2013 yılında dünya genelinde sekiz yeni karbon pazarı faaliyete geçti. Aynı yıl, Fransa ve Meksika karbon vergi sistemini başlattı. Çin, AB ETS’den sonra gelen 30 milyon ABD dolar değeriyle ve toplamda 1,115 milyon karbondioksit emisyon hacmine eş düzeyde ikinci en büyük emisyon ticaret sistemine sahip. Bu veriler, 28-30 Mayıs 2014 tarihinde Dünya Bankası Grubu ve Uluslararası Emisyon Ticareti Birliği (IETA) tarafından gerçekleştirilen ve 11’incisi Almanya’da düzenlenen Carbon Expo Konferansı’nda açıklanan Dünya Bankası Grubu ve uluslararası en büyük danışmanlık şirketlerinden biri olan ECOFYS’nin son raporuyla açıklandı^[1]. Raporun, güncel sorunları net bir şekilde yansıttığını görebiliriz. Uluslararası düzeydeki toplam 39 adet emisyon ticareti modellerine dikkat çekilirken, aynı zamanda karbon fiyatlarındaki dengesiz seyirlerin ve ülkelerin ekonomik krizle beraber oluşan kırmızı hatlarının, uluslararası müzakere ortamını yavaşlatmasının altı çiziliyor.

Hiç şüphesiz, AB ETS, 11,000’in üzerinde kayıtlı sanayi ve enerji tesisi ile en son havacılık sektörünün dahil edildiği, dünya genelindeki uygulama alanı bakımından en büyük emisyon ticaret sistemi. Hatta AB’nin iklim değişikliği politikasının da can damarı olarak nitelendiriliyor. Sitemin sera gazı emisyonlarının küresel boyuttaki karşılığı ise yüzde 8,5. 2008 yılında yaşanan ekonomik krizin yansıması olarak, özellikle karbon fiyatlarındaki ani düşüşe neden olan “arz-talep” dengesinin kurulamaması ya da pazardaki emisyon izinlerinin fazlalığı sorunu (surplus of allowances), AB’yi son dönemde çevre politikasında büyük bir sınav arifesine doğru yöneltti.  Sistemin, karbon piyasasındaki bu soruna çözüm getirememesi üzerine Avrupa Komisyonu, 2012 yılı da dâhil olmak üzere ciddi bir reform sürecine girdi. Reformlar, AB ETS’nin daha işlevsel hale getirilmesi ve karbon fiyatlarının istikrarlı seyrine tekrar kavuşması adına geliştirilen “yapısal” reformlar niteliğinde. Ancak piyasadaki sorunlar henüz güncelliğini yitirmiş değil. Şöyle ki:

DEVAM EDEN TEMEL SORUN, FAZLA EMİSYON İZİNLERİ

AB ETS; 2005 yılından itibaren 2003/87/EC Sayılı AB Yönergesi’ne dayalı olarak uygulanmakta olan, temelinde “sınırla ve pazarla” (cap and trade) ilkesi dahilinde emisyon ticaretine dayalı emisyon azaltım sistemidir. Sistem içinde, belirlenen tesisler için azami emisyon izinleri verilmekte ve üyeler ülkeler için belirlenen izinler yıllık olarak Avrupa Komisyonu tarafından belirlenir. Üye ülkeler de, ülke içindeki tesislere ücretsiz emisyon salım hakkı (allowance) verir. Sistemin temel ilkesini oluşturan kısımda, yıl sonunda bu izinleri aşmayan tesisler, aşan tesislere artakalan emisyon miktarlarını satabilmektedir.

Fiyatlandırma ise, o yılki arz-talebe göre değişebilmektedir. 2008 yılı kriziyle beraber, AB ETS’de arzın artması, karbon fiyatlarını aşağıya çekmişti (Bkz. Tablo 1). Başka bir ifadeyle, karbon fiyatının düşmesi sonucuyla, işletme sahipleri kotalara uymak yerine emisyonları arttırıcı seçeneklere doğru kaymıştı. Avrupa karbon piyasasındaki gittikçe artan emisyon izinleri sorunu, aslında 2012 tarihli raporda^[2] dile getirilmiş, hatta bu rapor, Avrupa Komisyonu’nun kendi raporu olarak yayımlanmıştı.

Tablo 1. 2008-2011 arası dönemin arz-talep dengesi, AB

Milyon ton	2008	2009	2010	2011	Total
Arz	2076	2105	2204	2336	8720
Talep (Raporlanmış emisyonlar)	2100	1860	1919	1886	7765
Kümülâtif emisyon izinleri	-24	244	285	450	955

Peki AB’nin kendi sistemi dâhilindeki karbon fiyatı sorununa çözüm önerileri neler?

Avrupa Komisyonu’nun soruna yönelik çözüm anahtarlarının “ilk denemesi” 12 Kasım 2012 tarihinde AB ETS’nin üçüncü uygulama dönemi olan 2013-2020 döneminde değişikliğe gidilmesi talebi ile, 900 milyon ton emisyon izninin 2019-2020 dönem aralığına erteleyen ve böylece karbon fiyatlarını yukarı çekme hedefiyle hazırlanmış “Geri Çekme” (Back-loading) taslağı^[3] ile yapılmıştı. Ancak taslak 16 Nisan 2013 tarihinde Avrupa Parlamentosu’ndan (AP) geçememişti. Bu durum, AB içinde de taslak metin üzerinde bölünmeye yol açtı. Bir sonraki adımda taslak 8 Ocak 2014 tarihinde Parlamento’nun İklim Değişikliği Komitesi’nde kabul edildi ve sadece kısa vadeli bir çözüm mekanizması olarak kurulmuş oldu.

22 OCAK ÖNERİLERİ

Avrupa Komisyonu’nun Avrupa karbon pazarındaki fiyat dengesizliğine yönelik ikinci girişimi, Komisyon’un 2014 yılının başında “22 Ocak önerileri” içinde sunuldu. Öneriler “Geri-Çekme” modeli gibi kısa vadeli bir çözümden ziyade uzun vadeli yapısal reform seçenekleri olarak Brüksel’in gündeminde:

• 2030 İklim ve Enerji Paketi (23 Ekim 2014 tarihinde AB Liderler Zirvesi’nde onaylandı)
• Piyasa İstikrar Rezervi (uzun vadeli mekanizma)

Bilindiği gibi, AB’nin 2050 hedefleri bağlayıcılığını sürdürüyor. 22 Ocak’ta sunulan önerilerin 2030 İklim ve Enerji Paketi’nde, 2020 hedeflerine kıyasla; emisyon azaltım oranı yüzde 40 ve yenilenebilir enerji payının yüzde 27 oranına yükseltilmiş hedefler sunuluyor. 2030 Paketi, 2050 yılı için bağlayıcılığını sürdüren emisyonların yüzde 80-95 arasında azaltılması hedefine ulaşılması için “ara dönem” strateji paketi olarak görülebilir. Bu paketin bir parçası halinde sunulan ve üzerinde durulması gereken diğer önemli revize çalışması ise “Pazar İstikrarı Rezervi” (Market Stability Reserve-MSR). Bu mekanizma ile Komisyon, 2021 yılında faaliyete geçmesini öngördüğü bir çeşit piyasa istikrar mekanizması kurma hedefinde.

Ancak 22 Ocak önerilerine yönelik kusursuz işleyen onay süreci olduğunu söylemek zor. Ayrıca üye ülkelerden gelen farklı öneriler yeni tartışmaları beraberinde getiriyor:

“PİYASA İSTİKRAR REZERVİ” İÇİN 2021 Mİ 2017 Mİ?

2030 İklim ve Enerji Paketi’nin bir parçası niteliğinde sunulan MSR ile karbon fiyatlarının aşırı düşmesine neden olan piyasadaki fazla emisyon izinlerini azaltan bir piyasa mekanizması olması öngörülüyor. Belirtildiği gibi, MSR’nin uygulama tarihi Avrupa Komisyonu tarafından 2021 olarak gösterilmiş durumda. Ancak söz konusu mekanizmanın faaliyete geçme tarihine yönelik İngiltere ve Almanya’nın önerileri de gündemde.

Temmuz 2014 tarihinde İngiltere’nin AB ETS’de daha köklü reform sürecine girmesi gerektiği yönünde yorum ve önerilerin sunulduğu bir rapor yayımlandı^[4]. İngiltere hükümeti, MSR’nin piyasada fazlaca bulunan emisyon izinlerinin kısıtlanmasına yardımcı olacağına inanırken, piyasadaki sorunlara “kalıcı çözüm” getirmesine imkan vermeyeceğini de açıklıyor. Diğer büyük sanayi üreticisi Almanya ise MSR’nin uygulama tarihinin 2021 değil, 2017 olarak değiştirilmesinden yana tavır sergiliyor. Komisyon önerisi olan 2021 tarihi, AB ETS’nin dördüncü uygulama dönemi  (2020 sonrası) olan sürece işaret ediyor. Üye ülkelerin sektörel düzeydeki program istekleri de anti-AB ETS tartışmalarını da körükleyen türden olmaya devam ediyor. Şimdilik Komisyon önerisi geçerli. Konunun Ekim ayında gerçekleşecek AB Liderler Zirvesi’nin ajandasında olması bekleniyor.

PARALEL GÜNDEM: HAVACILIK SEKTÖRÜ

Havacılık sektörü ve AB ETS dâhilindeki tartışmalar Avrupa Komisyonu’nun 2012 yılının başında büyük tartışmalara neden olan bir değişiklik önerisiyle gündeme gelmişti.  Bilindiği üzere, 1 Ocak 2012 tarihi itibariyle AB hava sahasını kullanan havayolu şirketleri, AB ETS dâhilinde emisyonlarından sorumlu tutulmuştu. Ancak Avrupa Komisyonu’nun bu teklifinin geçerliliği, özellikle havayolu şirketlerinin baskısı ile uzun sürmedi. Avrupa Komisyonu’nun sektörde oluşan bu bulanık havayı dağıtıcı çözüm anahtarı, mevcut mevzuat üzerine getirilen düzenlemeyle gündeme getirildi. Emisyonları belli bir süre erteleyen “Stop the Clock” düzenlemesi ile, Avrupa Komisyonu, uluslararası eleştiri ortamını yumuşatma kararına yöneldi.

Gelinen noktada mevcut süreci şekillendiren 4 Ekim 2013 tarihinde Uluslararası Sivil Havacılık Organizasyonu’nun önderliğinde gerçekleşen (International Civil Aviation Organization-ICAO) toplantı sonuçları önemli. ICAO “arabuluculuğunda”, 2016 yılına kadar kabul edilip, 2020 yılında uygulamaya geçecek “küresel bir mekanizmanın” oluşturulması kararı alındı. Son olarak, 4 Mart 2014 tarihli toplantı sonucuna göre de, 2016 yılına kadar AB ETS dâhilinde bulunan havayolu şirketleri emisyonlardan sorumlu olmayacak. Bu son karar, emisyonların azaltılması konusunda AB’nin geri adım atması olarak açıklanacağı gibi, 2016 yılına kadar havacılık sektörü için bir “geçiş süreci” yaşanacağı söylenebilir.

PİYASADA GÜVEN İÇİN, EKİM ZİRVESİ ÖNEMLİ

Belirtildiği gibi, Avrupa karbon pazarının işleyişini uzun süredir bozan pazardaki emisyon izinlerinin fazlaca bulunması, AB ETS’nin üzerinde getirilen reformların en önemli nedeni. Point Carbon verilerine göre^[5], Eylül 2014 itibariyle karbon fiyatları güncel haliyle 6.5 avronun altında seyrediyor ki bu rakam, kriz öncesi fiyattan oldukça düşük. 23-24 Ekim 2014 tarihinde gerçekleştirilen AB Liderler Zirvesi’nde 2030 İklim ve Enerji Paketi’nin 28 üye ülke tarafından onaylanması, AB’nin küresel boyutta emisyonların azaltılması konusundaki etkin rolünün devamı için önemli bir sınava işaretti. Nitekim paketin onaylanması ile, 2015 yılında AB ETS üzerine getirilen reform çalışmalarının etkinliği ve piyasadaki “güven”ortamının yakalanması adına önemli bir adım atılmıştır. Bundan sonraki süreçte, 28 üyeli AB’nin ortak bir ses etrafında koordinasyonlu bir çalışma sürecine girmesi önem arz edecek. 

---