Türkiye-AB İlişkilerinin Geleceğini İnşa Etmek

Doç. Dr. Çiğdem Nas, İKV Genel Sekreteri 

Geçtiğimiz haziran ayındaki AB Zirvesi’nde Avrupa Komisyonu ile AB Dış ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisine Türkiye-AB ilişkilerinin geleceği hakkında “stratejik ve ileriye dönük” bir rapor hazırlama görevi verilmişti. Avrupa Komisyonunun her yıl çıkardığı aday ülkelerin üyelik kriterlerine uyum durumunu değerlendiren yıllık raporlardan farklı olarak hazırlanan bu rapor 29 Kasım 2023 tarihinde yayımlandı. Türkiye bir AB aday ülkesi olmaya devam etse de, 2005 yılında başlamış olan AB katılım müzakereleri süreci 2018’den beri fiilen donmuş durumda idi. Müzakerelerde son fasıl 2016 yılı haziran ayında açılabilmişti. O tarihten bu yana yeni bir fasıl açılamadı ve 2018 yılında alınan kararla müzakerelerde yeni fasılların açılmasının öngörülmediği belirtildi. Bunun sebebi ise AB’nin “Türkiye’nin AB’den uzaklaşması” olarak adlandırdığı ve yıllık raporlara gerileme (backsliding) olarak geçen durumdu. Bu uzaklaşma öncelikle Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini oluşturan demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları gibi alanlardaki gerilemesi olarak gerçekleşse de aslında bunun da ötesinde Türkiye’nin öncelikler ve değerler olarak AB’den uzaklaşması, giderek daha fazla kendisini Batı dışı dünya ile özdeşleştirmesi ve dış politika konularında da AB ile ayrışan yaklaşımlara sahip olması olarak ortaya çıkıyordu.

Bu durum, Türkiye’nin aday ülke olmaya devam etse de adaylık şartlarını artık karşılamadığı anlamına geliyordu. Ancak AB Türkiye’den göç, güvenlik, ticaret, enerji gibi konulardaki beklentilerini karşılayabilmek ve Türkiye’yi marjinalleştirmemek amacıyla daha önce bazı Üye Devletler ve Avrupa Parlamentosu tarafından önerilen “adaylığın sonlandırılması veya resmen askıya alınması” opsiyonlarını hayata geçirmedi. İlişkilerde çoğu zaman kullanılan “yapıcı belirsizlik” yöntemini yeğleyerek, hem bir yandan Türkiye’deki gelişmeleri takip etmek, bir yandan da Türkiye ile olan ilişkileri zaman içinde dönüştürmek yaklaşımını benimsedi. “Yavaş ölüm” olarak adlandırabileceğimiz bu süreçte adaylık kavramının içi boşalmış oldu. Türkiye kâğıt üzerinde ve söylemde bir aday ülke olmaya devam etse de gerçeklikte hükümetin gündeminde AB reformları gibi bir öncelik kalmadı. Kamuoyu nezdinde İKV’nin Eylül ayında yaptırdığı araştırmada görüldüğü gibi AB üyeliğine destek yüksek düzeylerde (%66) seyretmeye devam etse de, üyeliğin gerçekleşeceğine dair beklenti azaldı. Kıbrıs sorunu gibi konuların ve dış politika alanlarında yaşanan ayrışmaların AB ile ilişkilere etkileri oldu ve Türkiye Doğu Akdeniz’de gerilimi artırdığı ve uluslararası hukuka aykırı hareket ettiği suçlaması ile yaptırım uygulanan ve tehdit yaratan bir komşu ülke olarak ele alınmaya başlandı. Güney Kıbrıs’ın AB üyesi olması ile Türkiye-AB ilişkilerinde temel bir sorun hâline gelen Kıbrıs meselesinin ötesinde, Suriye, Libya, Dağlık Karabağ ve son olarak İsrail-Filistin çatışmasında olduğu gibi aslında temel bir vizyon farklılığını ortaya koyan önemli karşıtlıklar yaşandı.

Türkiye’de Kritik Seçimler ve Sonrası

Türkiye’de iki turlu olarak yapılan 2023 seçimleri bir dönüm noktası idi. Seçimler sonrasında mevcut yönetimin devam etmesi AB’nin Türkiye ile ilişkileri artık katılım izleğinin dışında yeni bir yönelime doğru konumlandırma görüşünü pekiştirmiş oldu. Bu seçimlerin muhalefet tarafından kazanılması olasılığı, Türkiye’nin tekrar parlamenter sisteme ve AB standartları ile uyuşan bir yapıya geri dönmesi ihtimalini getirecekti. Tek başına AB ile müzakere sürecinin yeniden başlatılmasına yetmese de en azından ilişkilerde katılım sürecinin yeniden gündeme alınması mümkün olabilecekti. Aynı süreç içinde Ukrayna Savaşının çıkması ve akabinde Ukrayna ile üç ülkenin daha AB üyeliği başvurusunda bulunması ile uzun bir süredir uykuda olan AB genişlemesi tekrar canlanıyordu. Bu durum AB’nin yeniden AB’ye yakınlaşmak için adım atan bir Türkiye’yi bu süreçten dışlamasını zorlaştıracaktı. Ukrayna, Moldova ve Bosna’ya üyelik müzakerelerinin açılması önerisini getiren Komisyon Türkiye ile de katılım patikası üzerinden bir ilerleme sağlamak için çözüm üretmek durumunda kalacaktı. Ancak AB içindeki yaklaşımın da Türkiye ile karşılıklı çıkara dayalı, perakendeci (transactional) olarak adlandırılan ilişkiyi yeğler yönde olduğunu ve Ukrayna ile Türkiye’yi de içerecek bir genişlemenin AB’nin kaldırabileceğinden fazla bir yük getireceğinin düşünüldüğünü de ekleyelim. Türkiye’nin AB üyesi olabileceğine samimi olarak inanan ve süreci çokkültürlü bir Avrupa nosyonu ile destekleyenler de zaten bir süredir inançlarını ve ilgilerini kaybetmiş ve Türkiye’nin tekrar AB rotasına döneceğinden ümidi kesmişlerdi. Seçim sonuçları ve küresel dinamiklerdeki değişim de eklenince, Türkiye’nin tekrar katılım süreci çerçevesinde AB rotasına dönmesi mümkün olmadı. Bu kritik dönemeç de alındıktan sonra artık AB’nin Türkiye’ye yönelik yaklaşımı daha netleşmişti: adaylık sürecini zamanda asılı bırakarak, mevcut koşullara uygun yeni bir ilişkinin çerçevesini hazırlamak.

“AB-Türkiye Siyasi, Ekonomik ve Ticari İlişkilerinin Durumu” Hakkındaki Raporun Önemi

İşte kısaca Borrell raporu olarak da anılan, tam başlığı “State of play of EU-Türkiye political, economic and trade relations” (AB-Türkiye siyasi, ekonomik ve ticari ilişkilerinin durumu) olan ve AB Konseyine sunulan bir tebliğ formatında yayınlanan rapor bu ihtiyaca cevap veriyor. Aslında Borrell ilişkilerin tıkandığı noktada yeni bir yol haritası öneren bir raporu Mart 2021’de de sunmuştu. AB Konseyi Ekim 2020’deki sonuçlarında Türkiye ile özellikle Doğu Akdeniz’de Kıbrıs meselesi ile ilişkili olarak yaşanan sorunlara bir çözüm niteliğinde “iş birliğine ve karşılıklı faydaya dayalı bir ilişki” oluşturulması için “pozitif bir siyasi AB-Türkiye gündemi” başlatılmasını kararlaştırmış ve bunu için bir yol haritası hazırlaması için AB Konseyi başkanı, Komisyon Başkanı ve Yüksek Temsilciyi bir öneri hazırlamakla görevlendirmişti. Bu pozitif gündem kapsamında belirtilen konu başlıkları ise şunlardı: Gümrük Birliği’nin modernizasyonu ve ticaretin teşviki, halklar arası temaslar, yüksek düzeyli diyaloglar, 2016 AB-Türkiye Bildirisi uyarınca göç konularında iş birliğinin devamı. Yeni yayınlanan rapor da aslında yeni bir başlangıç olmaktan çok, bu sürecin bir devamı niteliğinde. Ancak özellikle Türkiye’deki kritik seçimler sonrasında ortaya çıkan konjonktürde geçerli bir zemine oturması ve aynı zamanda AB’nin yeni üye alımı ile ilgili yukarıda bahsedilen kritik kararların verilmekte olduğu bir hızlanma süreci ile paralel ilerlemesi de aslında Türkiye-AB ilişkilerinin kısa ve orta vadedeki geleceğini şekillendirecek önemli bir belge olduğunu gösteriyor.

Raporun İçeriği

Avrupa Komisyonunun Genişleme ve Komşuluktan sorumlu üyesi Varhelyi ve Dış ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi Borrell tarafından hazırlanan rapor ilişkilerin canlandırılması için karşılıklı faydaya dayalı bazı alanlarda iş birliği önerileri getiriyor. Türkiye’nin aday ülke olmaya devam ettiği, katılım sürecine ilişkin raporun zaten daha önce yayınlandığı, ancak şu an için katılım sürecinde bir canlanmanın öngörülmediği de ekleniyor. İlişkilerin aslında karşılıklı çıkara ve ortak faydaya dayalı bir formatta yürütülmesi öneriliyor. Rapor dana önceki pozitif gündem kapsamında ilişkileri canlandırmaya yönelik önerileri daha çeşitlendiriyor ve genişletiyor. Türkiye ile ilişkinin geliştirilmesi ve angajman sağlanmasına yönelik bu öneriler dört temel alanda şekilleniyor: ticaret ve gümrük birliği, göç, vize ve hareketlilik, dış politika ve güvenlik. Raporun ilişkilerin geleceğine yönelik önerileri aşağıda sıralanıyor:

  • 2019’da askıya alınan ekonomik, siyasi enerji ve ulaştırma konularındaki yüksek düzeyli diyaloglara tekrar başlanması (Türkiye’nin Doğu Akdeniz’de sondaj faaliyetlerinden kaçınması koşulu ile),
  • Ayrıca yine askıya alınmış olan Ortaklık Konseyi toplantılarının da yeniden başlatılması,
  • Ticaret konulu yeni bir yüksek düzeyli diyalog mekanizmasının başlatılması,
  • Türkiye’nin AB’nin Ortak dış ve güvenlik politikası pozisyonları ile uyumunu artırmaya yönelik olarak dış politika ve bölgesel konularda AB Türkiye diyaloglarının yürütülmesi,
  • Türk dışişleri bakanının ilgili konular söz konusu olduğunda AB’nin gayrı resmî dışişleri bakanları toplantılarına davet edilmesi (gymnich toplantıları)
  • Türkiye’nin AB’nin ortak güvenlik ve savunma politikası misyonlarına ve operasyonlarına daha fazla katkıda bulunması,
  • Enerji, ekonomik güvenlik, bağlantısallık, dijital ve yeşil dönüşüm ve sanayi politikası gibi alanlarda iş birliği olanaklarını geliştirmeye yönelik olarak daimî bir Doğu Akdeniz Konferansı oluşturulması,
  • AB Türkiye gümrük birliğinin modernizasyonu ile ilgili müzakere çerçeve taslağı üzerindeki tartışmaların devamı (koşul olarak Türkiye’nin ticaret engellerini çözmek ve Rusya’ya yönelik kısıtlayıcı önlemlerin aşılmasını sağlayan uygulamaları ortadan kaldırması),
  • Özellikle ortak yüksek öncelikli savaş sahası (battlefield) niteliğindeki malların Türkiye üzerinden Rusya’ya yeniden ihracatının engellenmesi,
  • Bu temelde ve Kıbrıs çözüm görüşmelerinin yeniden başlatılmasına uygun ortamın oluşmasına bağlı olarak Konseyin Komisyona gümrük birliği modernizasyonu ile ilgili görüşmeleri başlatma yetkisini vermesi,
  • Kapsamlı bir hava taşımacılığı anlaşması için yeni müzakere direktifleri kabul edilmesi (2019 yılında görüşmeler askıya alınmıştı),
  • Türkiye yatırım platformu kapsamında kamu ve özel yatırımlara destek sağlanması (bağlantısallık, dijital, enerji, ulaştırma, yeşil mutabakat),
  • Göç konusunda düzensiz göç ile mücadelenin artırılması, sınır korumanın güçlendirilmesi,
  • Ege’de Yunan adalarından geri dönüşlerin tekrar başlatılması, Türkiye’den AB’ye Suriyeli sığınmacıların yerleştirilmesinin hızlandırılması,
  • Vize konusunda belirli kategoriler için vize kolaylaştırma iş insanları, öğrenciler, AB’de aile üyesi olan T.C. vatandaşlarına uzun süreli ve çok girişli vize verilmesi.

Değerlendirme

Raporda yer alan öneriler gümrük birliğinin modernizasyonuna yönelik müzakerelerin başlatılmasına yönelik yeşil ışık yaksa da bunu Kıbrıs sorununun çözümüne yönelik müzakerelerin yeniden başlaması ve ticaretteki engellerin kaldırılması ve Rusya’ya yönelik kısıtlayıcı önlemlerin aşılmasının engellenmesi koşullarına bağlıyor. Türkiye’nin Kıbrıs sorununun çözümüne yönelik müzakerelere yeniden başlaması son dönemdeki iki devletli çözümü öngören yaklaşımından en azından taktiksel olarak ayrılmasını gerektirebilir. Ancak mevcut hâliyle gümrük birliği gerek işleyişindeki sorunların çözülememesi gerekse de AB ticaret politikası ve iç pazara ilişkin politikalarda özellikle yeşil ve dijital dönüşümün de etkisiyle köklü değişimlerin olması sebebiyle oldukça yıpranmış durumda. Bu sebeple de gümrük birliğinin modernizasyon sürecinin başlatılması Türkiye için sadece AB süreci açısından değil, uluslararası piyasalarda güvenilirliği artırma, uluslararası doğrudan yatırım çekme ve ekonomik krizi hafifletme gibi unsurlar açısından da önemli bir hedef olarak koşulları yerine getirmeye yönelik bir iradenin oluşmasını sağlayabilir.

Gümrük Birliği’nin güncellenme sürecinin başlatılması hâlinde 2014’te kıdemli kamu görevlilerinin oluşturduğu çerçevenin de güncellenmesi gerekli olacaktır. Daha önceden öngörülmüş olan hizmetler, kamu alımları, tarım ürünleri gibi alanların yanında dijital iç pazara uyum ve yeşil mutabakata uyum stratejilerinin de ekleneceği bir yenilenmiş formatta müzakereler oldukça zorlu, karmaşık ve uzun sürme potansiyelini taşır. Unutulmamalı ki her müzakere sürecinin iç ve dış boyutu olacaktır. Yani hem ülkenin içinde farklı grup ve sektörlerle, hem de dışarda AB yetkilileri ile müzakereleri içerecektir. Bu açıdan zor olsa da Türkiye’de bazı dinamikleri yeniden işletecek, mevzuat uyumunu gerektirecek ve özellikler devlet yardımları, rekabet, kamu alımları gibi politikalarda daha rasyonel ve şeffaf bir politika yapım sürecini de tetikleyebilecektir. Bu anlamda eğer mümkün olursa öngörülen öneriler arasında belki de en kapsamlısı bu alanda gerçekleşmesi muhtemel olan gelişmelerdir.

Vize konusu son dönemde ilişkilerin en sancılı alanlarının başında gelmektedir. Raporda vize başvuru sürecinin belirli kategorilerdeki vatandaşlar için kolaylaştırılması önerilmektedir. Kuşkusuz ki bu Türkiye ve AB arasında 2013 yılında başlatılan vize serbestliği sürecinin hedefleri açısından düşünüldüğünde son derecede yetersizdir. Ancak vize serbestliği için öngörülmüş olan 72 kriterin henüz Türkiye tarafından tümüyle yerine getirilmediği ve Avrupa Komisyonunun vizelerin kaldırılmasına yönelik olumlu görüş verdiği Mayıs 2016’dan bu yana değişen koşullarla birlikte birçok AB üyesi devletin vizeleri kaldırma olasılığına güvenlik endişeleri ile yaklaştığı dikkate alınırsa, var olan koşullar altında yapılabilecek olan önerinin bununla sınırlı kalmasının normal olduğu sonucuna varılabilir.

Raporda göç, güvenlik, savunma ve terörle mücadelede iş birliği konuları da öne çıkmaktadır. AB bu konularda Türkiye’yi önemli bir partner olarak görmekte ve karşılıkla yarara dayalı iş birliğini geliştirmeyi öngörmektedir. Ancak bu alanlarda da Kıbrıs sorununun çözülememiş olmasının olumsuz etkileri devam etmektedir. Düzensiz göçle mücadelede daha fazla iş birliği ve sınır güvenliğinin sağlanması ile birlikte Yunan adalarından geri dönüşlerin tekrar başlatılması talebi yer almakta, buna karşı Türkiye’de mülteci ve ev sahibi topluluklara desteğin devam edeceği ve 2016 Türkiye-AB Bildirisinde öngörülen Türkiye’den AB’ye yasal yollarla göçmenlerin yerleştirilmesinin hızlandırılması önerileri sunulmaktadır. Geri dönüşler konusu Türkiye’nin mevcut mülteci ve sığınmacı nüfusu dikkate alındığında siyasi olarak kabullenilmesi pek kolay olmayan bir husustur. Ancak düzensiz göçün düzenlenmesi, sınırların güçlendirilmesi gibi konularda iş birliğinin devam edeceği görülmektedir. Dış politika ve güvenlik alanında da, Türkiye’nin AB dış ve güvenlik politikası ile uyumunu destekler şekilde dış politika ve bölgesel konularda düzenli diyalogların yapılması, Türkiye Cumhuriyeti Dışişleri Bakanının AB Dışişleri Bakanlarının (gymnich) olarak adlandırılan gayri resmî toplantılarına davet edilmesi ve Türkiye’nin AB Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası misyonlarına katılımının artırılması konuları öne çıkmaktadır. Bu öneriler olumlu olmakla birlikte, özellikle katılım sürecinin ilerlemediği ve uluslararası konjonktürün karmaşık ve belirsiz olduğu bir ortamda, dış politikada uyum sağlamanın güçlükleri de dikkate alınmalıdır. Üstelik özellikle kriz anlarında sıklıkla yaşandığı ve son olarak İsrail’in Gazze saldırıları karşısında görüldüğü gibi, kendi içinde ortak bir yaklaşım belirlemekte zorlanan AB ile uyum sağlamanın pratikte mümkün olmayan yönleri de bulunmaktadır. Ancak aynı coğrafyayı paylaşan AB ve Türkiye’nin mutlaka dış ve güvenlik politikalarında yakın çalışması ve mümkün olduğunca uyum arayışında olması kuşkusuz ki hem ikili ilişkileri geliştirecektir hem de bölgesel güvenliğe katkıda bulunacaktır.

Sonuç Niyetine

Türkiye-AB ilişkilerinin geniş tarihsel izleğinde küçük bir nokta da olsa, birçok açıdan kritik olan bir rapor açıklandı. Rapora yeni bir şey söylemiyor diye burun da kıvırabiliriz. Ancak bunu yapmak yapıcı ve anlamlı olmaz. Mevcut olan zor koşullar ve engellere rağmen raporda önemli öneriler yer alıyor. Bu önerileri dikkatlice inceleyerek, eksik veya yanlışlıkları ortaya koymak, geri kalanı hayata geçirmeye çalışmak, yeni önerilerle zenginleştirmek hem siyasilerin ve kamu görevlilerinin hem de akademisyen ve sivil toplum temsilcilerinin görevi. Raporun arkasında yatan fikir daha önce de belirttiğimiz gibi “iş birliği ve karşılıklı faydaya dayalı bir ilişki” olsa da böyle bir ilişkinin başarıyla tesis edilmesi için mutlaka aslında tam üyelik sürecinin bir parçasını oluşturan bütünleşmenin de belirli ölçüde gerçekleşmesi gerekecektir. Yani normlarda belirli ölçüde uzlaşma, standartlara uyum, AB müktesebatına yakınlaşma ister istemez bu sürecin de parçası olacaktır. Türkiye’nin AB iç pazarına entegre olması bu süreçler üzerinden ilerleyecektir. Bir ülkenin AB adayı olması ve üye olmayı hedeflemesi iş birliğinin ötesine geçerek AB ortak pazarına dâhil olma, mevzuat uyumunu gerçekleştirme ve bölgesel entegrasyon sürecinin bir parçası olmasını beraberinde getirir. Yani sadece uluslararası iş birliğinin ötesine geçerek siyasi, ekonomik, sosyal ve kültürel bütünleşmenin de bir parçası olmasını gerektirir. Türkiye’nin 1963’te imzaladığı Ortaklık Anlaşması dahi bunun ötesine geçerek Türkiye’yi üyelik yükümlülüklerini üstlenebileceği bir aşamaya taşımayı hedefliyordu. Nitekim bu doğrultuda 1996 itibarıyla yürürlüğe giren gümrük birliği sadece ticari engellerin kaldırılmasını içermiyor aynı zamanda Türkiye’nin AB ticaret politikasına uyum sağlamasını ve rekabet, tüketici koruma, devlet yardımları, fikri mülkiyet gibi mevzuata da uyumunu gerektiriyordu. Bu anlamda sadece gümrük birliğinin modernizasyon sürecini ele alsak dahi, yalnızca iş birliğine dayalı bir ilişkinin olmadığı, bunun ötesine geçen bir ilişki olduğunu görmek gerekir. Özellikle eğer engeller aşılarak gümrük birliğinin modernizasyonuna yönelik müzakereler başlatılabilir ve gerçekten içi doldurularak kapsamlı bir ticari ve ekonomik ilişkinin çerçevesi oluşturulabilirse, bu Türkiye’nin AB üyeliğine dahi gidebilecek bir süreci tetikleyebilir. Tabi üyelik ihtimalinin tekrar ortaya çıkması ve gerçekleşmesi büyük ölçüde uluslararası konjonktüre, siyasi koşullara ve iki tarafın siyasi iradesine bağlı olacaktır. Dolayısıyla, Borrell’in de ifade ettiği “iş birliği ve ortak faydaya dayalı ilişki” modeli ilişkilerin geleceğini inşa etmekte yetersiz kalacaktır. Ancak şu an için bir başlangıç noktası olarak düşünülebilir. Yetersiz bulsak da var olan koşullar altında raporda yer alan önerilerin hayata geçirilmesi dahi önemli bir aşama olacak ve mutlaka ilişkilerde bir ivme ve devinim yaratabilecektir. Tabi öncesinde aralık ayında AB Konseyinin raporu desteklemesi, Kıbrıs, Rusya yaptırımları gibi engellerinin aşılabilmesi ve Türkiye’nin de olumlu reaksiyon vererek önerileri hayata geçirmeye yönelik üzerine düşen adımları atması gerekiyor.OCAK2024