Türkiye’nin Savunma Reformu
ARDA MEVLÜTOĞLU / SETA
Modern Türkiye’de silahlı kuvvetler değişim, dönüşüm ve yeniden yapılandırma faaliyetlerinin başlangıcı, 1826 yılında Yeniçeri Ocağı’nın kaldırılması olarak ele alınabilir. Bu tarihten itibaren dönemsel ve jeopolitik koşullar ve uluslararası ilişkiler gibi etkenler ile farklı ülkelerden danışman, eğitmen ve benzeri personel ülkeye getirilmiş; ordunun eğitim, donatım, sevk ve idare sistemleri çoğu zaman tamamen değiştirilmiştir. 1952 yılında NATO’ya üye olunmasının ardından ise ABD etki ve güdümünde bir sisteme geçilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti’nin ulusal savunma ve güvenlik mekanizmasının temelleri, 1933 yılında Yüksek Müdafaa Meclisi ve Umumi Katipliği’nin kurulması ile atılmıştır. Başbakanın başkanlığında, Genelkurmay Başkanı ve Bakanlar Kurulu üyelerinden oluşan bu meclisin ana görevi seferberlik işlemlerinin koordinasyonudur. Üyeleri MSB tarafından atanan bu kurum yerini, 03.06.1949 tarih ve 5399 sayılı Kanun ile kurulan Milli Savunma Yüksek Kurulu (MSYK) ve Genel Sekreterliğine bırakmıştır.
MSYK’nın ana üyeleri Cumhurbaşkanı, Başbakan, Milli Savunma Bakanı ve Genelkurmay Başkanıdır. Ayrıca İçişleri, Dışişleri, Maliye, Bayındırlık, Ekonomi, Ticaret, Ulaştırma, Tarım ve İşletmeler bakanlarından seçilecek olanlar da kurula üye olurlar. MSYK’nın görevi, hükümet tarafından takip edilecek ulusal savunma politikasının esaslarının hazırlanması, buna mukabil gerçekleştirilmesi gerekli faaliyetlerin ve kanuni düzenlemelerin tespitidir. Bu bakımdan MSYK, modern anlamda ulusal savunma ve güvenlik planlamasına yönelik olarak ihdas edilen ilk kurum olarak göze çarpmaktadır.
1961 Anayasası doğrultusunda 11.12.1962 tarih ve 129 sayılı Kanun ile kurulan Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği (MGK), MSYK’nın yerini almıştır. MGK’nın üyeleri Cumhurbaşkanı, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcıları, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri, Maliye, Ulaştırma ve Çalışma bakanları ile kuvvet komutanlarıdır. Kurulun görevleri ise şöyle belirlenmiştir:
Milli güvenlikle ilgili kararların alınmasında ve koordinasyonun sağlanmasında Bakanlar Kuruluna yardımcılık etmek üzere; milli güvenlik politikasının esaslarının hazırlanması ve bu politikanın tadil ve tashihi; bu esasların uygulanmasıyla ilgili olarak milli güvenlik konularının her biri için milli plan ve programların hazırlanması, bunların tahakkuku için nihai ve ara hedeflerin tespiti ve bu konudaki faaliyetlerin ahenkleştirilmesi; bütün devlet teşkilatına, her türlü özel müessese ve teşekküllere ve vatandaşlara düşecek topyekun savunma ve milli seferberlik hizmetlerinin ve sorumluluklarının tespiti ve bu konuda lazım gelen kanuni ve idari tedbirlerin alınması; bakanlıklar tarafından hazırlanacak Milli Seferberlik Planlarına (Sivil Olağanüstü Hal Planlarına) temel olacak esasların tespiti, bu planların ahenkleştirilmesi, izlenmesi ve değerlendirilmesi gibi milli güvenlikle ilgili temel görüşleri Bakanlar Kuruluna bildirmek.
Öte yandan Türkiye’nin 1920’li yıllarda temellerini attığı ulusal savunma ve havacılık sanayii altyapısının, NATO’ya üye olunmasının ardından 1950’li yıllarda yok edilmesi, yurt içinde savunma araç-gereci geliştirme, üretme veya bunların bakımlarını yapma imkan ve kabiliyetinin kaybedilmesi sonucunu doğurmuştur. Bu alanda kayda değer tek gelişme, 1963 yılında yayımlanan Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, yurt içinde askeri ve sivil uçaklar için bakım kabiliyetinin elde edilmesi hedefinin zikredilmesidir. İlan edilen bu hedefe yönelik somut bir adım atılmamıştır.
1964 yılında Kıbrıs’ta yaşanan olaylar ve Türk toplumuna yönelen terör eylemleri, Türkiye’nin garantör ülke sıfatı ile adaya müdahalesini gündeme getirmiştir. Kıbrıs’a askeri bir müdahaleye hazırlanan Türkiye, dönemin ABD başkanı Lyndon Johnson’un Başbakan İsmet İnönü’ye gönderdiği ve “Johnson mektubu” olarak bilinen mektupla engellenmiştir. Diplomatik normların dışında sert bir üslupla kaleme alınmış olan mektupta, Kıbrıs’a tek taraflı müdahale sonrasında, Türkiye’ye yönelebilecek olası bir Sovyet saldırısı karşısında ABD ve NATO’nun yardıma gelmeyebileceği; ABD’nin sağlamış olduğu silah ve teçhizatın böyle bir müdahalede kullanılamayacağı belirtilmiştir. Çünkü Türkiye ve ABD hükümetleri arasında 1947 yılında imzalanmış ve “Türkiye’ye Yapılacak Yardım Hakkında Anlaşma” başlıklı anlaşmanın dördüncü maddesi açıkça, Türkiye’nin ABD’nin izin ve onayı olmadan bu ülkeden temin edilmiş hiçbir araç gereci herhangi bir harekatta kullanamayacağını belirtmektedir.
Türk kamuoyunda ve bürokrasisinde büyük bir şok etkisi yaratan Johnson mektubu ile birlikte, ulusal çıkarların belirlenmesi ve korunmasında ulusal yetenekleri haiz olmaya dair bir bilincin gelişmeye başladığı iddia edilebilir. Nitekim 1970’lere gelindiğinde, ulusal savunma sanayiinin kurulmasına ilişkin ilk adımlar atılmış; 1970 yılında Hava Kuvvetleri’ni Güçlendirme Vakfı, 1972 yılında Deniz Kuvvetleri’ni Güçlendirme Vakfı ve 1974 yılında da Kara Kuvvetleri’ni Güçlendirme Vakfı kurulmuştur. Yine bu dönemde başlatılan “Kendi Uçağını Kendin Yap” kampanyası ile ulusal havacılık sanayiine ilişkin toplumsal düzeyde bir farkındalık yaratılmıştır.
Bu dönemde ulusal savunma ve güvenlik mekanizmasına ilişkin yapısal düzenlemeler de gerçekleştirilmiştir. 1970 yılında kabul edilen 1324 sayılı “Genelkurmay Başkanının Görev ve Yetkilerine ait Kanun” ve 1325 sayılı “Milli Savunma Bakanlığı Görev ve Teşkilatı Hakkında Kanun” ile ilgili makamların görev ve yetkileri belirlenmiştir. Bu kanunlar ile Genelkurmay Başkanlığı, “Silahlı Kuvvetlerin savaşa hazırlanmasında; personel, istihbarat, harekat, teşkilat, eğitim, öğretim ve lojistik hizmetlerine ait ilke ve öncelikler ile ana programların” tespiti; Milli Savunma Bakanlığı (MSB) ise Bakanlar Kurulu tarafından kararlaştırılacak savunma politikası uyarınca Genelkurmay Başkanlığı tarafından tespit edilecek ilke ve önceliklere göre araç gereç tedarikinden sorumlu kılınmıştır.
Türkiye’nin 1974 yılında Kıbrıs’ta gerçekleştirdiği Barış Harekatı’nın ardından ABD’nin uyguladığı silah ambargosu, ulusal savunma ve güvenlik politikalarında bağımsızlık ihtiyacının öneminin anlaşılması açısından dönüm noktası teşkil etmektedir. Bu tarihten sonra Askeri Elektronik Sanayii (ASELSAN), Türk Uçak Sanayii A.Ş. (TUSAŞ) gibi ulusal savunma ve havacılık sanayii şirketlerinin kuruluşları gerçekleştirilmiş, TSK ihtiyacı araç gerecin yerli imkanlarla üretilmesi ve bunların bakımlarının yurt içinde yapılmasına yönelik imkan ve kabiliyetlerin kazanılması için hazırlıklara başlanmıştır. Ulusal savunma sanayiinin kuruluş ve geliştirme çalışmalarının yürütülmesi maksadıyla önce 1983 yılında Savunma Donatım İşleri Genel Müdürlüğü, 1985 yılında kabul edilen 3238 sayılı Kanun ile de Savunma Sanayii Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (SAGEB) kurulmuştur. 3238 sayılı Kanun ile ayrıca Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu (SSYKK) ve Savunma Sanayii İcra Komitesi (SSİK) ihdas edilmiştir. SAGEB’in ismi bilahare Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM) olarak değiştirilmiştir.
1980’e kadar TSK’nın araç gereç tedariki için ana kaynağı, başta ABD olmak üzere NATO ülkelerinin hibeleri ya da ihtiyaç fazlası veya kullanım dışı kalmış ürünlerin satın alınmasıdır. 1970’li yılların ortalarından itibaren milli bütçeden yeni platform siparişleri ve üretim projeleri başlatılmıştır. Bu kapsamda ABD’ye F-4E Phantom II ve İtalya’ya F-104S tipi savaş uçakları sipariş verilmiş, Alman lisansı ile hücumbot ve sahil güvenlik botları inşa edilmeye başlanmıştır. Ancak öte yandan hafif nakliye ve eğitim/taarruz uçağı ortak üretimine dair proje girişimleri sonuçsuz kalmıştır.
1980’lerin başından itibaren başlatılan ortak üretim projeleri ile TSK’nın ihtiyacı olan modern savunma sistemlerinin tedariki faaliyetleri yürütülmüştür. Bu kapsamda F-16 Fighting Falcon savaş uçağı, fırkateyn, zırhlı muharebe aracı, haberleşme sistemleri gibi araç-gereç ve teçhizatın lisans altında montaj ve üretimi projeleri başlatılmıştır. Bu projeler ile modern savunma sanayiinin kuruluşu için gerekli olan teknoloji altyapısı ve insan kaynaklarının teşkil edilmesi hedeflenmiştir.
1983 yılında MGK Kanunu, 1982 Anayasası’na uygun olarak yenilenerek kurum yeniden kurulmuştur. 01.11.1983 tarih ve 2945 sayılı Kanun ile kurulan MGK’nın üyeleri Cumhurbaşkanı, Başbakan, Genelkurmay Başkanı, Milli Savunma, İçişleri, Dışişleri Bakanları, Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleri Komutanları ve Jandarma Genel Komutanı olarak belirlenmiştir.
Öte yandan 1987 yılında kara, deniz ve hava kuvvetlerini güçlendirme vakıfları Türk Silahlı Kuvvetleri’ni Güçlendirme Vakfı (TSKGV) çatısı altında birleşmişlerdir. SSM koordinasyonunda yürütülen tedarik ve üretim projeleri ile ulusal savunma sanayiinin geliştirilmesi çalışmaları hız kazanmıştır. Bu döneme dair dikkat çekici bir husus çok sayıda projenin, özel sektör şirketlerinin yabancı firmalarla kurdukları ortak girişimler tarafından yürütülmesidir. Ancak savunma ve güvenlik konusunda bir üst stratejinin bulunmaması, dolayısıyla savunma sanayiine ilişkin bir sanayi ve teknoloji politikasının noksanlığı ve serbest piyasa rekabet koşullarının olgunlaşmaması gibi etkenler nedeniyle özel sektörün savunma sanayiindeki etkinliği kısıtlı kalmış, bahsi geçen ortak girişim şirketi faaliyetlerinin büyük kısmı akamete uğramıştır.
Soğuk Savaş’ın sona erdiği ve yeni bir güvenlik algısının şekillenmeye başladığı 1990’lı yıllarda Türkiye’nin öncelikli savunma ve güvenlik gündemi, bölücü terör ile mücadele olmuştur. Bu kapsamda, İç Güvenlik Harekatı ve sınır ötesi harekatlar kapsamında ihtiyaç duyulan araç gereç ve hizmetlerin tedarikine öncelik verilmiş, acil ihtiyaç kapsamında TSK ve güvenlik birimlerine yoğun alımlar gerçekleştirilmiştir. Bu dönemde TSK’nın modernizasyonunun, öncelikli olarak bölücü terörle mücadele kapsa-mında ele alındığını iddia etmek mümkündür. Öte yandan bu dönemde savunma sanayiinde ortak üretim projelerinin sayı ve çeşidi artmış, üretilen sistemlerdeki yerli sanayi katkı oranı yükselmeye başlamıştır.
1990’lardan itibaren ulusal savunma sanayiinde, bilim ve teknolojide yaşanan gelişmelere ve küresel ölçekte jeopolitik dengelerin değişmesine karşılık, Türkiye’de savunma planlama ve tedarik yönetimi sisteminde kayda değer bir değişim, dönüşüm veya iyileştirme faaliyetinin yapılmamış olması dikkat çekicidir. 1990’ların sonlarından itibaren, SSM’nin savunma tedarik ve sanayi geliştirme alanlarındaki etkinliğinin artmasına rağmen, makro ölçekte planlama ve strateji geliştirme sistemi aynı kalmıştır.
MGK’nın yapısı ve işleyişine yönelik olarak ise Avrupa Birliği (AB) üyelik süreci kapsamında Anayasanın 118. maddesinde 03.10.2001 tarihinde ve kurula ait 2945 sayılı Kanun’da 15.01.2003 tarihinde bazı değişiklikler yapılmıştır. Bu kapsamda,
1. Başbakan Yardımcıları ile Adalet Bakanı da Kurul üyeleri arasına dahil edilerek kurulun üye sayısı, değişikliğin yapıldığı tarih itibarıyla 15’e çıkarılmış,
2. Milli Güvenlik Kurulunun görev tanımı yeniden yapılmış ve sınırlandırılmış,
III. Eski kanunda öncelikle dikkate alınması öngörülen Milli Güvenlik Kurulu kararları, Bakanlar Kurulu tarafından değerlendirilerek uygun bulunması halinde kabul edilecek tavsiye kararları haline getirilmiş,
3. Kurulun ayda bir defa yerine iki ayda bir defa toplanması esası getirilmiş,
4. Kurulun olağanüstü toplanmasında Genelkurmay Başkanının teklif etme yetkisi kaldırılmıştır. Bu değişiklikler ile MGK’nın yapı ve faaliyetlerinde sivil otoritenin ağırlığı artmıştır. Ayrıca 2000’li yılların başlarında TSK’nın komuta kademesi ve kuvvet yapısına dair değişiklikler gündeme gelmişse de ulusal savunma ve güvenlik sisteminde geniş ölçekli ve yapısal nitelikte bir dönüşüm yaşanmamıştır. En son olarak 11. Cumhurbaşkanı Abdullah Gül’ün cumhurbaşkanlığı döneminde, 2014 yılında bir Savunma Reformu çalışması gerçekleştirilmiş, bu raporun gizlilik derecesi taşımayan bir özeti kamuoyu ile paylaşılmıştır.
Sistemin Temel Bileşenleri
Türkiye’nin ulusal savunma ve güvenlik mekanizmasının en önde gelen yasal yapıtaşları, dört adet kanun metnidir. Bunlar şöyledir:
I. 31.07.1970 tarih ve 1324 sayılı Genelkurmay Başkanının Görev ve Yetkilerine ait Kanun
II. 31.07.1970 tarih ve 1325 sayılı Milli Savunma Bakanlığı Görev ve Teşkilatı Hakkında Kanun
III. 09.11.1983 tarih ve 2945 sayılı Milli Güvenlik Kurulu ve Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Kanunu
IV. 07.11.1985 tarih ve 3238 sayılı Savunma Sanayii Müsteşarlığının Kurulması ve 11 Temmuz 1939 tarih ve 3670 sayılı Milli Piyango Teşkiline Dair Kanunun İki Maddesi ile 23 Ekim 1984 tarih ve 3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanununun Bir Maddesinde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Bahsi geçen kanunlar ile görev ve yetki sınırları çizilen kurumlar, en tepesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin (TBMM) bulunduğu bir sistem içerisinde çalışmaktadırlar (Tablo 1).
Milli Güvenlik Kurulu (MGK)
MGK, Türkiye’nin savunma ve güvenlik politikalarının merkezindeki en temel bileşendir. Anayasanın 118. maddesi uyarınca MGK, “devletin milli güvenlik siyasetinin tayini, tespiti ve uygulanması ile ilgili alınan tavsiye kararları ve gerekli koordinasyonunun sağlanması konusundaki görüşlerini Bakanlar Kuruluna bildirmek” ve “devletin varlığı ve bağımsızlığı, ülkenin bütünlüğü ve bölünmezliği, toplumun huzur ve güvenliğinin korunması hususunda alınması zorunlu görülen tedbirleri Bakanlar Kuruluna iletmek” ile yükümlüdür.
Mevcut savunma ve güvenlik sisteminde MGK toplantıları;
I. Cumhurbaşkanının başkanlığında yapılmakta,
II. Kararlar çoğunluk ile alınmakta ve eşitlik halinde Kurul Başkanının bulunduğu taraf çoğunluğu sağlamış sayılmakta,
III. Kurul, Başbakanın teklifi üzerine veya doğrudan Cumhurbaşkanının çağrısı ile de toplanabilmekte,
IV. Kurulun gündemi Cumhurbaşkanı tarafından düzenlenmekte ve gündem hazırlanırken Başbakan ve Genelkurmay Başkanının önerileri dikkate alınmakta,
V. Kurul üyesi bakanlar ile diğer bakanların gündeme girmesini istedikleri konular, Başbakanın da görüşü alınarak Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreteri tarafından Cumhurbaşkanına sunulmakta,
VI. Kurul toplantılarına gündeme göre ilgili bakanlar ve kişiler de çağrılarak bilgi ve görüşleri alınabilmektedir.
MGK Genel Sekreteri de Kurul toplantılarına katılmakta ancak oy hakkı bulunmamaktadır. MGK kararları Başbakan tarafından Bakanlar Kurulu gündemine öncelikle alınmak suretiyle görüşülmekte ve gerekli kararlar alınmaktadır. Yapılan yasal değişiklik çerçevesinde Başbakan, MGK’nın tavsiye kararları ve görüşlerinin değerlendirilmek üzere Bakanlar Kuruluna sunulması ve Bakanlar Kurulunda kabulü halinde bu tavsiye kararlarının uygulanmasının koordinasyonu ve izlenmesi için bir Başbakan yardımcısını görevlendirebilmektedir.
Milli Savunma Bakanlığı (MSB)
MSB’nin temel görevi 1325 sayılı Kanun uyarınca;
I. Milli savunma görevlerinin siyasi, hukuki, sosyal, mali ve bütçe hizmetlerini,
II. Silahlı Kuvvetlerin Bakanlar Kurulunca kararlaştırılacak savunma politikası çerçevesinde, Genelkurmay Başkanlığı tarafından tespit olunacak ilke, öncelik ve ana programlarına göre:
a. Silah, araç, gereç ve her çeşit lojistik ihtiyaç maddelerinin tedariki hizmetlerini,
b. Harp sanayii hizmetlerini yürütmek olarak belirlenmiştir.
Aynı kanunun dördüncü maddesine göre MSB bu görevleri; iki ana müsteşarlık, Milli Savunma Bakanlık Müsteşarlığı ile Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM) ile Kara, Deniz, Hava Kuvvetleri Komutanlıkları vasıtasıyla yerine getirir.
MSB, askeri ve sivil bürokrasinin en fazla iç içe geçtiği kurumların başında gelmektedir. Bakanlık üst yönetimi, MSB Müsteşarlığı ve idari kadroların önemli bir kesimi askeri personelden oluşmaktadır.
Genelkurmay Başkanlığı
31.07.2016 tarihinde yayımlanan Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK) kadar Genelkurmay Başkanlığı, bünyesinde Kara, Hava, Deniz Kuvvet Komutanlıkları ile Jandarma Genel Komutanlığı (JGK) ve Sahil Güvenlik Komutanlığını (SGK) barındırmaktaydı. KHK ile Genelkurmay Başkanlığı Cumhurbaşkanlığına, Kuvvet Komutanlıkları ise MSB’ye bağlanmış olup JGK ve SGK İçişleri Bakanlığına bağlanmıştır.
Genelkurmay Başkanlığı, 1324 sayılı Kanun uyarınca, TSK’nın genel sevk ve idaresi, askeri harekatın etkin bir şekilde icra edilmesi, TSK’nın harbe hazırlık seviyesinden sorumludur. Bu maksatla Silahlı Kuvvetlerin savaşa hazırlanmasından; personel, istihbarat, harekat, teşkilat, eğitim, öğretim ve lojistik hizmetlerine ait ilke ve öncelikler ile ana programlarını tespit edilmesinden sorumludur. Ayrıca lojistik ve tedarik hizmetleri için tespit etmiş olduğu ilke, öncelik ve ana programları bu hizmetleri yürütecek olan MSB’ye bildirir. Bahsi geçen KHK’ya kadar Genelkurmay Başkanlığı, görev ve yetkilerinden dolayı Başbakana karşı sorumluydu. Ayrıca Genelkurmay ile MSB arasında doğrudan bir hiyerarşik ilişki bulunmamaktadır.
Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu (SSYKK)
3238 sayılı Kanun ile kurulan SSYKK, savunma tedarik mekanizmasının üst karar ve koordinasyon organı olarak kurgulanmıştır.
SSYKK’nın üyeleri; Başbakan, Genelkurmay Başkanı, ekonomik işlerle görevli Devlet Bakanı, Milli Savunma Bakanı, Dışişleri Bakanı, Maliye ve Gümrük Bakanı, Sanayi ve Ticaret Bakanı, Kuvvet Komutanları, Jandarma Genel Komutanı, Başbakanlık Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarı olarak belirlenmiştir.
SSYKK’nın görevleri ise şunlardır:
I. Bakanlar Kurulu tarafından onaylanan genel strateji doğrultusunda planlama ve koordinasyonun sağlanmasını takip etmek, düzenleyici direktifler vermek
II. Genelkurmay Başkanınca hazırlanan Stratejik Hedef Planına uygun olarak fon ile te dariki öngörülen silah sistemleri ile araç ve gereçlerin tedarik şeklini tespit etmek.
3238 sayılı Kanun’a göre yılda en az iki kez Başbakanın daveti ile toplanması gereken SSYKK, kanunun yürürlüğe girdiği 13.11.1985 yılından bu yana toplanmamıştır.
Savunma Sanayii İcra Komitesi (SSİK)
3238 sayılı Kanun ile kurulan SSİK, savunma sanayii ve modernizasyon faaliyetleri ile ilgili temel karar alma merciidir. Üyeleri Başbakan, Genelkurmay Başkanı ve Milli Savunma Bakanıdır. İcra Komitesi’nin başlıca görevleri şunlardır:
I. TSK için Stratejik Hedef Planına göre temini gerekli olan modern silah, araç ve gereçlerin üretimi, yurt içinden gereği halinde yurt dışından tedariki hususunda karar almak
II. Sağlanacak modern silah, araç ve gereçlerin araştırılması, geliştirilmesi, prototip imali, avans verilmesi, uzun vadeli siparişler ile diğer mali ve ekonomik teşviklerin tespiti istikametinde SSM’ye talimat vermek
III. Savunma Sanayii Destekleme Fonu’nun kullanım esaslarını tespit etmek.
Savunma Sanayii Müsteşarlığı (SSM)
Türkiye’de modern bir savunma sanayiinin geliştirilmesi ve TSK’nın ihtiyaçlarının bu şekilde karşılanması amacı ile kurulan SSM’ye, 3238 sayılı Kanun ile aşağıdaki görev ve yetkiler verilmiştir:
I. SSİK’nın aldığı kararları uygulamak
II. Proje bazında yıllar itibarıyla verilecek olan alımların programlarını sipariş kontratına bağlamak
III. Mevcut milli sanayii, savunma sanayii ihtiyaçlarına göre reorganize ve entegre etmek, yeni teşebbüsleri teşvik ve bu entegrasyona ve ihtiyaçlara göre yönlendirmek, yabancı sermaye ve teknoloji katkısı imkanlarını araştırmak, teşebbüsleri yönlendirmek, bu konudaki devlet katılımını planlamak
IV. Fon kaynaklarını dikkate alarak alım programlarını ve finansman modellerini belirlemek
V. İhtiyaç duyulan modern silah, araç ve gereçlerin özel veya kamu kuruluşlarında imalatını planlamak
VI. Gerektiğinde özel, kamu veya karma nitelikli yeni yatırımları dışa açık olmak kaydıyla desteklemek. SSM teşkilat şeması Tablo 4’te verilmiştir.
Sistemin İşleyişi
Turkiye’nin ulusal savunma ve güvenlik strateji ve politikalarının esasını, Milli Güvenlik Siyaset Belgesi (MGSB) adlı doküman oluşturmaktadır.
Kamuoyunda “Kırmızı Kitap” olarak da bilinen MGSB beş yılda bir güncellenmekte, hazırlık ve yenileme süreçleri MGK Genel Sekreterliği eşgüdümünde yürütülmektedir.
MGSB, bir önceki döneme ait plan ve öngörülere dair değerlendirme; belirlenmiş hedeflere ulaşılma durumu; varsa aksaklıkların ve nedenlerinin tespiti ile yeni döneme dair öngörü ve hedefleri içerir. MGSB’deki tüm analiz ve öngörüler, siyaset, savunma, sosyoloji ve çevre konularında ve bölgesel, ülkesel, sosyolojik ve bireysel ölçeklerde yapılır.
MGSB hazırlandıktan sonra Bakanlar Kurulunun onayına sunulur ve Başbakanlık Uygulama Direktifi ile yürürlüğe sokulur. MGSB’de yer alan temel esas ve ilkeler, Genelkurmay Başkanlığı, bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşlarının kendi görev ve yetki alanlarına ilişkin strateji dokümanlarına altlık teşkil eder. Bu kapsamda Genelkurmay Başkanlığı, MGSB doğrultusunda Türkiye’nin Milli Askeri Stratejisi (TÜMAS) belgesini hazırlar.
TÜMAS’ın ana işlevleri şunlardır:
I. 20-30 yıllık gelecek vizyonu kapsamında milli askeri hedeflerinin tespiti
II. Bu hedeflerin elde edilmesinde takip edilecek stratejinin tanımlanması
III. Diğer milli güç unsurları ile koordineli olarak askeri gücün hazırlanması, yönlendirilmesi, geliştirilmesi ve kullanılmasına ait esasların belirlenmesi.
TÜMAS uyarınca tüm kuvvet komutanlıkları, Planlama, Programlama ve Bütçeleme Sistemi (PPBS) dahilinde ve Konsepte Dayalı İhtiyaçlar Sistemi (KDİS) yöntemi ile kendi harekat ihtiyaçlarını belirlerler. Her kuvvetin hazırladığı Harekat İhtiyaç Planı (HİP), TÜMAS’ta tarif edilen hususlara cevap verebilecek ekipman, araç-gereç ve kabiliyet gereksinimlerini tanımlar. HİP’ler, hazırlanan Stratejik Hedef Planı (SHP) doğrultusunda bir önceliklendirme işlemine tutulurlar ve bunun sonucunda On Yıllık Tedarik Planı (OYTEP) hazırlanır. OYTEP’te yer alan her bir ihtiyaç kaleminin temini için hazırlanan Proje Tanımlama Dokümanı (PTD) tedarik sürecini başlatır. Tedarik sürecinin üç farklı kanalı bulunmaktadır. Bunlar SSM, MSB İç Tedarik Daire Başkanlığı ve MSB Dış Tedarik Daire Başkanlığıdır (Tablo 5).
OYTEP’in hazırlanması ile belirlenen ihtiyaçların birer PTD’ye dönüşmesi ortalama on yıllık bir süreci kapsamaktadır.
TEDARIK VE MODERNIZASYON MEKANIZMASININ YAPISAL SORUNLARI
Yukarıda tarihsel arka planı ve genel mimarisi sunulan planlama ve tedarik sisteminin işletilmesinde çeşitli sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bu sorunları beş ana başlıkta özetlemek mümkündür:
Zaman ve Süreç Yönetimi
Savunma sistemlerinin tedarikine yönelik planlama, ihtiyaç belirleme, tedarik, operasyon ve hizmetten alma süreçleri onlarca yılı kapsayabilmektedir. Bu duruma örnek olarak, Türk Hava Kuvvetleri’nin ihtiyacına yönelik 1990’lı yılların başında tanımlanan Havadan Erken İhbar ve Komuta Kontrol (HEİK) uçağı tedarik programı gösterilebilir. 1996 yılında resmen başlatılan projede firmalara Teklife Çağrı Dosyası (TÇD) Haziran 1998’de yayımlanmış, aday firmalardan teklifler aynı yılın Aralık ayında toplanmıştır. Kazanan firmanın 2000 yılı Kasım ayında ilan edilmesinden sonra başlayan sözleşme görüşmeleri, Haziran 2002’de dört adet HEİK uçağı için 1,5 milyar dolarlık sözleşmenin imzalanması ile sonuçlanmıştır. “Barış Kartalı” olarak adlandırılan uçağın ana sensör sistemi olan ve yeni bir teknoloji içeren MESA radarının geliştirme ve entegrasyonunda yaşanan sıkıntılardan dolayı projede kayda değer bütçe ve takvim aşımları meydana gelmiştir. Yaşanan sorunların çözümünden sonra ilk uçak ancak 2007 Eylül ayında ilk uçuşunu gerçekleştirmiş ve Hava Kuvvetle-ri’ne 2014 Ocak ayında teslim edilmiştir. Dört uçaklık filonun göreve tam hazırlık seviyesine ulaşması ise ancak 2016 Mayıs ayında gerçekleşmiştir.
Bir başka örnek olarak Arap Baharı ve hemen ardından patlak veren Suriye iç savaşı gösterilebilir. Çatışmaların 2011 Mart ayında hızla ülke geneline yayılmasından sonra Suriye, oldukça karmaşık bir “vekalet savaşları” sahnesine dönüşmüştür. Savaşta gerek müdahil ülkeler gerekse farklı ideolojik ve kültürel motivasyonlara sahip silahlı gruplar yeni teknoloji, taktik ve yöntemlerle saldırılar gerçekleştirmektedirler. Söz gelimi on yıl önce kısıtlı sayıda ülkenin elinde bulunan insansız hava araçları (İHA) farklı tip, görev ve konfigürasyonda silahlı gruplar tarafından da kullanılmaya başlamıştır. Buna ilaveten “hibrid savaş” gibi farklı askeri ve askeri olmayan yöntem ve usullerin birlikte, eşgüdüm içinde kullanıldığı yeni bir savaş türü ortaya çıkmış; özellikle Rusya tarafından Ukrayna krizinde yoğun olarak kullanılmıştır.
Türkiye’nin savunma ve güvenlik planlama sisteminin temelinde yer alan KDİS yaklaşımı, 1970’lerin sonlarında ABD’de geliştirilmiştir. Temel esasları itibarıyla simetrik bir rekabete uygun bir sistemdir. Hızlı değişen tehdit ortamına, jeopolitik gerekliliklere yanıt vermede etkin değildir. Özelde ABD-SSCB, genelde ise NATO-Varşova Paktı arasındaki güç mücadelesi ve rekabet ortamına göre hazırlanıp şekillendirilen KDİS, günümüzün şartlarına yanıt vermekten uzaktır. Zira KDİS, hasmın stratejik hamle, plan ve kararlarının öngörülebildiği, ortam ve koşulların belli ya da en azından öngörülebilir olduğu durumlar için ideal bir ihtiyaç tanımlama metodudur. Ülke dışı silahlı grupların jeopolitik ölçekte etkin olduğu, ülkeler arası ilişkilerin süratli bir biçimde dostluktan çatışmaya dönüşebildiği günümüzde, ihtiyaç plan ve öngörüleri için daha hızlı, esnek ve uyum yeteneği yüksek bir yaklaşıma ihtiyaç bulunmaktadır.
Disiplinlerarası Perspektif
Soğuk Savaş’ın ideolojik temelli ve çift kutuplu ortamında ulusal savunma ve güvenlik ihtiyaçları, askeri kabiliyet odaklı olarak tanımlanmaktaydı. Bu durumun bir yansıması olarak Türkiye’de ulusal savunma ve güvenlik sistemi büyük ölçüde askeri bürokrasinin denetim ve yönetiminde şekillenmiştir. Her ne kadar sürecin çeşitli aşamalarında sivil otoritenin onayı söz konusu olsa da, savunma ve güvenlik ihtiyaçlarının planlanması, ulusal savunma stratejisinin geliştirilmesi, savunma yönetimi gibi konularda sivil bürokrasi ve akademik kurumlar yeterli ölçüde insan kaynağı ve entelektüel kapasite geliştirememiştir. Başka bir ifade ile ulusal savunma ve güvenlik konuları neredeyse tamamen askeri bürokrasinin uhdesine bırakılmış, bu alanda sağlıklı ve işler bir etkileşim ve iletişim mekanizması tesis edilmemiş ya da edilememiştir.
Bu sıkıntının en bariz şekilde ortaya çıktığı yer, ihtiyaçların planlanması aşamasında savunma sanayii, üniversiteler ve hatta SSM gibi doğrudan konuya müdahil kurum, kuruluş ve bireylerin bilgi birikimi, yetenek ve tecrübelerinden yararlanılmamasıdır.
Yukarıda bahsedildiği gibi teknolojinin, ekonomik ve sosyokültürel etkenlerin etkisiyle hızla değişen tehdit ortamı ve evrilen savaş, savunma stratejisinin planlamasında sadece askeri-teknik uzmanlığın değil aynı zamanda ekonomi, siyaset bilimi, sosyoloji, sosyal psikoloji, bilim ve teknoloji yönetimi gibi birçok farklı disiplinin denkleme katılmasını zorunlu kılmıştır. Daha yalın bir ifade ile savunma planlaması sadece askeri bir mesele olmaktan çıkmış, disiplinlerarası bir konuya dönüşmüştür. Türkiye’de bu konuda kayda değer bir muhafazakarlığın olduğu iddia edilebilir.
Askeri-Sivil Bürokrasi Eşgüdümü
Türkiye’de savunma planlama ve tedarik mekanizmasında eşgüdüm, süreklilik ve çift başlılık sorunları göze çarpmaktadır. Bu konuya örnek olarak MSB’nin personel sistemi gösterilebilir:
MSB Müsteşarlığına atanan askeri personel bu kadrolarda uzun süreli çalışmazlar. Bu süre kurmay olmayan subaylar için çoğunlukla dört beş yılı kurmay subaylar için iki üç yılı geçmemektedir. Bir başka açıdan bakıldığında atamalarda personelin uzmanlık alanı ve deneyiminden ziyade, atama yönetmeliğinde belirlenmiş, çeşitli garnizonlarda yapılan görev süreleri ön plana çıkmaktadır. Karargaha atanan personel görev yaptığı süre içerisinde alanında uzmanlaşmakta ancak verim alınacak dönemde tekrar atama görmektedir. Aslında bu konu sadece MSB Müsteşarlık Karargahı için değil aynı zamanda Genelkurmay ve Kuvvet Karargahları için de geçerlidir. Bu durum aynı zamanda ülkenin ulusal savunma politikalarının belirlenmesinde ve yönlendirilmesinde etkisi olan askeri bürokrasi için ciddi bir sorun teşkil etmektedir.
Eşgüdüm sorununun temelindeki bir başka etken, çift başlılık ya da mükerrer teşkilatlanmadır. Bu sorunun en bariz örneği, hem MSB hem de SSM bünyesinde araştırma geliştirme (AR-GE) dairelerinin bulunuyor olmasıdır. Bu mükerrerlik, bütçe ve kadro israfına yol açmakta, projelerin bütüncül bir yaklaşımla planlanması ve yönetilmesinin önünde engel olmaktadır.
Sanayi ve Teknoloji Politikası
Türkiye’de etkin ve sağlıklı işleyen bir bilim ve teknoloji politikasının varlığından söz etmek güçtür. Bu durumun bir yansıması ve yukarıda bahsedilen sorunların bir sonucu olarak savunma sanayiine yönelik, tek merkezden ve askeri-sivil bürokrasinin eşgüdümü ile yönetilen bir savunma sanayii teknoloji politikası bulunmamaktadır. SSM tarafından hazırlanan Teknoloji Yönetimi Stratejisi ve Sektörel Strateji Dokümanı gibi temel belgeler, yukarıda anılan yapısal sorunlardan dolayı sağlıklı bir şekilde sürece altlık teşkil edememektedir.
Bu sorunun bir başka müsebbibi, ulusal savunma ve güvenlik ihtiyaçlarının belirlenmesinde bütüncül ve disiplinlerarası bir yaklaşımın değil platform veya sistem odaklı bir yaklaşımın benimsenmesidir. Bu durum farklı ihtiyaç kalemleri için mükerrer sistem, alt sistem veya teknoloji edinimine yol açabilmekte; savunma sanayiinin altyapı ve kabiliyet geliştirme planlaması için öngörü yapabilmeyi zorlaştırmaktadır.
İnsan Kaynakları
Ulusal savunma ve güvenlik sisteminin değişim ve dönüşüm sürecindeki belki de en
önemli sorun insan kaynakları altyapısının yetersizliğidir. Soğuk Savaş sürecinde bu alanda herhangi bir yatırım yapmamış ve ulusal savunma ihtiyaçlarının planlamasını NATO’ya havale etmiş olan Türkiye, özellikle sivil alanda savunma ve güvenlik araştırmalarında kısır kalmıştır. Daha da vahimi Soğuk Savaş sonrası döneme uyum sağlamakta, hızla değişen jeopolitik dengelerin gerektirdiği esneklik ve yetkinlikte bir entelektüel sermaye biriktirememiştir. Türkiye’nin karşı karşıya kaldığı çok katmanlı ve çok boyutlu tehdit ortamını sağlıklı şekilde analiz edecek, fırsat ve ihtiyaçları tespit edebilecek, bunlara mukabil planlama ve politika geliştirme süreçlerini yönetebilecek insan kaynaklarına ihtiyaç bulunmaktadır.
Bunun için de ulusal savunma ve güvenlik meselelerini disiplinlerarası bir yaklaşımla ele alabilecek askeri ve sivil uzman kaynağının süratle geliştirilmesi gerekmektedir.
NASIL BIR REFORM?
Konusu ne olursa olsun politika tasarımı, icra ve değerlendirmesi döngüsel bir süreçtir. Bu döngünün temel aşamaları şu şekilde sıralanabilir:
I. İhtiyacın tanımlanması
II. Politikanın tasarımı ve alternatiflerin analizi
III. Politika tavsiyesinin karar alıcılara sunulması
IV. İcra
V. Değerlendirmeler
Bu aşamaların her biri kendi içinde geri besleme mekanizmasına sahip olmalıdır. Eylem ve kararların tasarım ve değerlendirmeleri aynı anda yapılmalı; paydaşlarla daimi ve sağlıklı bir iletişim ortamı korunmalıdır.
Değişim ve dönüşüm sürecinin her aşaması SMART esasına göre tasarlanmalı ve yönetilmelidir. Yani hazırlanan savunma reform planı;
- Kesin ve net tanımlanabilen hedeflere sahip olmalı
- Ölçülebilir çıktı ve hedefler içermeli
- Paydaşlar tarafından kabul görmeli, içselleştirilebilmeli
- Hedefleri gerçekçi ve makul nitelikte olmalı
- Belli bir zaman diliminde erişilebilir olmalıdır.
Bu temel hususlardan hareketle yukarıda mevcut durumu tespit edilmeye çalışılan Türkiye’nin ulusal savunma ve güvenlik sisteminin değişim ve dönüşümü için bir taslak eylem planı aşağıdaki şekilde hazırlanabilir.
Nihai Hedeflerin Tespiti
Uygulanacak değişim ve dönüşüm programının iki ana nesnesi bulunmaktadır: Ulusal savunma ve güvenlik sistemi ve bu sistemin odağındaki TSK. Dolayısıyla bu programın uzun vade nihai hedefi bu iki unsura dair olmalıdır. Bu hedefler şu şekilde ifade edilebilir:
I. Ulusal savunma ve güvenlik politikalarının bağımsız olarak belirlenmesi ve yürütülmesi kabiliyetinin kazanılması
II. Ulusal savunma ve güvenlik sisteminin temel unsuru olan TSK’nın etkin ve caydırıcı bir güç haline gelmesi.
Paydaşların Tespiti
Ulusal savunma ve güvenlik, disiplinlerarası ve geniş kapsamlı bir konudur. Sadece askeri teknik, taktik ve stratejilere indirgenebilecek bir alan olmayıp ekonomiden sosyolojiye, bilim ve teknoloji politikalarından dış siyasete çok farklı branşların bir arada ele alınmasını gerektirir. Dolayısıyla ulusal savunma ve güvenlik sisteminin reformu, değişim ve dönüşüm süreci çok sayıda farklı disiplinden kurum, kuruluş, uzman ve araştırmacının birlikte, uyum içinde çalışmasını gerektirecektir. Ancak sürecin hazırlanması ve yönetiminde koordinasyonda etkin rol alması gereken paydaşlar bulunmaktadır. Bunlar şu şe-kilde sıralanabilir:
I. Cumhurbaşkanlığı
II. TBMM (İhtisas Komisyonları: Milli Savunma, Güvenlik ve İstihbarat, Dışişleri)
III. Milli Güvenlik Kurulu
IV. Genelkurmay Başkanlığı
V. Bakanlıklar (Milli Savunma, Dışişleri, İçişleri, Adalet, Bilim, Sanayi ve Teknoloji)
VI. Milli İstihbarat Teşkilatı
VII. Savunma Sanayii Müsteşarlığı
VIII. Akademik Danışma Kurulu (Üniversiteler, araştırma merkezleri ve enstitüler, düşünce kuruluşları).
Kısa Vadede Gerçekleştirilecek Faaliyetlerin ve Hedeflerin Tespiti
Etkin tedavi ancak doğru teşhis ile mümkündür. Dolayısıyla kısa vadede yapılması gereken faaliyetlerin başında, mevcut sistemdeki sorun, aksak-lık ve tıkanma noktalarının tespiti ile izlenecek yol haritasının belirlenmesi gelmektedir. Bu maksatla ulusal savunma ve güvenlik mekanizmasında yer alan tüm kurum ve kuruluşlar ile konunun uzmanı akademisyen ve uzmanların yer alacağı, geniş katılımlı bir “Milli Savunma Değişim ve Dönüşüm Şurası” düzenlenmelidir. Bu şuranın düzenlenmesinin amacı sadece fikir ve tespit paylaşımı değil doğrudan plan ve icraya yönelik işlem maddelerinin hazırlanması olmalıdır.
Şura sonucunda çıkarılacak işlem maddelerinin titizlikle takibi yapılmalı, bu konuda bir takip ve koordinasyon mekanizması teşkil edilmelidir.
Şura ile birlikte, ana alt başlık ve alanlarda çalışmaları koordine etmek üzere askeri ve sivil bürokrasinin yanı sıra akademisyenlerin de katılımı ile çalışma grupları ve paneller gerçekleştirilebilir. Her bir panel kendi uzmanlık alanı ile ilgili durum tespit ve öneri raporları hazırlayarak “Değişim ve Dönüşüm Yol Haritası”nın içeriğini oluşturacaktır.
Şuranın bir başka önemli çıktısı “Ulusal Savunma ve Güvenlik Ekosistemi”nin oluşması olacaktır. Bu süreçte reformun kanuni ve hukuki altyapısının oluşturulması için yasa ve kanun tasarıları da şekillenecektir.
Kısa vade eylem planının en önemli bileşenlerinden biri de insan kaynaklarının geliştirilmesi olacaktır. Türkiye’de halen savunma ve güvenlik alanında faaliyet gösteren akademisyen ve araştırmacı sayısı azdır. Bu sayının hızla artırılması gerekmektedir. Bu maksatla savunma ve güvenlik alanında yüksek lisans, doktora ve doktora sonrası araştırma yapacak akademisyenlere burs, bu alanda yürütülecek proje ve araştırma faaliyetlerine fon gibi teşvik mekanizmaları hızla hayata geçirilebilir. Bu şekilde savunma ve güvenlik alanına yönlendirilecek araştırmacı ve akademisyen sayısı artırılabilir. Ayrıca savunma ve güvenlik alanında düzenlenecek seminer, kongre, kurultay ve benzeri faaliyetlere destek ve teşvik sağlanarak bu alandaki çalışmaların nitelik ve niceliğinin artması sağlanabilir. Bu tedbirlerle, ülke genelinde kamuoyu ve akademik çevrelerde savunma ve güvenlik konularının gündemde üst sırada kalması, bu sayede hem insan kaynağının geliştirilmesi hem de genel farkındalık düzeyinin artırılması sağlanabilir.
Savunma sanayiine yönelik bir sanayi ve teknoloji politikasının bu kapsamda hazırlanması; mevcut savunma sanayii yapılanmasının reforma tabi tutulması önem arz etmektedir. Savunma sanayiinde özellikle kritik alt teknoloji ve bileşenlerde millilik oranının yükseltilmesi ve savunma sanayiinin etkin bir dış politika aracı olarak kullanılması hususları ön planda tutulmalıdır. Bu iki ana husustan hareketle savunma reformunun hazırlanmasında, alt başlık olarak savunma sanayii reformu da kısa vadede gündeme getirilmelidir.
Nihayetinde hazırlanacak bir yol haritası ile değişim ve dönüşüm sürecinin dönüm noktaları, hedefleri ve başarı kıstasları belirlenmelidir. Bu kapsamda dünyadaki savunma reformu örnekleri incelenmeli, Türkiye’ye özgü bir model geliştirilerek uygulanması bir takvime bağlanmalıdır. Bu takvimin ve yol haritasının ilkelerinin uygulanmasında etkin bir değerlendirme ve takip sisteminin bulunması hayati önem taşımaktadır.
Orta Vadeli Hedeflerin Tespiti
Kısa vadede alınacak tedbir ve gerçekleştirilecek faaliyetler ile öncelikle hedef kitle ve paydaşlar üzerinde etki, değişim ve dönüşüm sağlanacaktır. Bu süreç tipik olarak iki yıl civarında bir zaman aralığını kapsar.
Reform programının tatbikinin, değerlendirme ve geri besleme mekanizmalarının sürekli işletilmesi ile devamı halinde orta vadede elde edilecek başlıca çıktılar şunlar olacaktır:
I. Tehdit değerlendirmelerinin cari ve konjonktürel ölçekten uzun vadeli seviyeye yükseltilerek, disiplinlerarası bir perspektifle ve alan uzmanı sivillerle istişare edilebilecek mekanizmaların tesisi
II. Tehdit değerlendirmelerinin “4. nesil savaş” ya da “hibrid savaş” gibi yenilikçi konsept ve doktrinleri de kapsayacak şekilde güncellenmesi; ulusal savunma ve güvenlik ekosisteminden bu doğrultuda etkin biçimde fayda-lanılmaya başlanması III. Sivil uzman ve araştırmacı altyapısının nitelik ve nicelik açısından yükselmesi; bu kabiliyetin korunması.